【行业资讯】走进养老服务业发展新时代——养老服务业发展典型案

【编者按】  发展养老服务业需要创新金融服务，合理布局养老服务设施，拓宽服务送递途径，建立政府与社会的合作伙伴关系，培育一支合格的服务人才队伍。广东省联合中国人寿广东省分公司在全省开展的老年人意外伤害综合保险（简称“银龄安康行动”）和长春市探索建立的失能人员医疗照护保险制度，提高了老年人抗风险能力，促进了保险业发展。马鞍山市通过规划引导，实现养老服务设施建设目标精准定位。石家庄通过政府购买社区居家养老服务，有效促进了从事居家和社区养老服务的社会组织的成长和发展，直接带动了养老服务产业发展和就业。上海徐汇区的老年综合照护服务模式，整合优化了养老和医疗服务资源，搭建了多部门合作的工作架构，实现了政府与社会组织之间的合作共赢。南京市集聚社会资源，撬动居家养老服务，使社会力量成为养老服务业发展主体。长春市养老综合PPP项目，通过政府采购方式引入社会资本，和政府出资方共同组建项目公司，实现了风险共担和利益共享。大连市通过抓培训，提高了养老护理人员素质，破解了养老服务人才难题。

广东省以创新发展新理念为引领

构建老年人风险保障体系

为积极应对人口老龄化挑战，进一步加强养老保障工作，提高老人抵御风险能力，2014年5月，广东省民政厅、广东省老龄工作办公室联合中国人寿广东省分公司在全省开展老年人意外伤害综合保险，简称“银龄安康行动”。2016年，广东省“银龄安康行动”参保人数（不含深圳市）超过637万人，覆盖率达53%，保费超过2.5亿元，保障金额1062亿元，覆盖率和保费规模位居全国第一。全省发生意外理赔案件6万多起，赔付金额超1亿元，有效提高了老年人抵御风险能力。

1、通过制度设计创新，助力社会公共服务均等化

应对人口老龄化，仅凭政府、民政、老龄部门的力量和投入是远远不够的，必须充分发挥市场作用，整合社会资源共同应对人口老龄化。实施“银龄安康行动”，通过保险市场化运作和第三方服务机制，明确公益定位，建立老年人普惠型保障体系。借助保险的互助型机制，使得老龄工作在制度安排上得到了创新，与直接发放等额的现金相比，由于保险资金的放大效应，更容易受到老年人的欢迎。在此背景下，广东省以制度创新、增加制度供给作为切入点，将实施“银龄安康行动”作为积极应对人口老龄化的一项具体行动，可谓形势所需、顺势而为，是省民政部门以及老龄、国寿系统贯彻落实党和国家以及省委省政府有关战略部署的实际行动，是在新常态下以前瞻主动的态度实施积极应对老龄化的一项制度创新。

2、通过保障功能创新，形成三大亮点弥补保障空白

目前，广东省全面实施城镇居民基本医疗保险制度、城乡低保和农村五保供养制度、老年医疗保障制度、医疗救助制度等一系列老年人保障制度。但从实际情况来看，全省老年人保障体系仍不够健全，一方面，基本医保等社保制度缺乏身故和伤残责任，保障不全；另一方面，现有商业险种投保年龄大多都限制在65岁以内。为充分发挥商业保险对基本养老、医疗保险的补充作用，广东省推行的“银龄安康行动”老年人意外伤害综合保险的保障方案由意外伤害导致的身故、伤残、医疗费用补偿以及住院津贴四大保障项目构成。亮点一，投保年龄上不封顶。突破商业保险不能覆盖65岁及以上老年人的尴尬。亮点二，综合保障。补缺社保无意外身故残疾保障，降低自身医疗负担比例，解决意外住院护理费用不能由医保支付。亮点三，突破时间空间限制。在广东省生活和居住的、年龄在60岁及以上的老年人均可以享受任何时间和任何地点的意外伤害保险保障。

3、通过合作模式创新，构筑三大平台推动银龄事业发展

“银龄安康行动”作为政府引导、市场运作、社会参与且带有公益性质的老年民生保障项目，紧紧按照“政府主导、社会协同、公司跟进、市场运作”的工作原则，搭建了“政府显关爱、社会献爱心、子女尽孝心”三大平台。在政府显关爱方面，各级党委、政府高度重视，把“老年人意外伤害综合保险”工作列入惠民生的重要内容来抓，鼓励各地政府积极出资为符合政府供养条件的特殊困难老年人群体兜底购买；在社会献爱心方面，各地充分发挥“老年人意外伤害综合保险”的平台和载体作用，积极动员和引导机关、企事业单位、村居集体组织、公益慈善机构为老年人捐赠意外伤害保险；在子女尽孝心方面，“银龄安康行动”与新版“24孝”行动标准第16条“为父母购买合适的保险”相统一，为加强社会主义核心价值体系建设、提高老年长者的生活质量提供强大的正能量。

4、通过统筹规划创新，强化“四个一、七步骤、五到位”落地

为确保“银龄安康行动”项目深入基层，普惠老百姓，广东省各级民政、老龄部门，省国寿各分支机构建立了分工合理、职责明确、协商沟通、规范有序的工作联动机制，联合会商、联合督查、联合通报，精心组织，确保了工作扎实有序开展。各地市积极做好“四个一”：联合做好一次沟通汇报，双方联合向当地政府汇报老年人意外伤害保险开展计划，争取资金支持；联合召开一次市级启动会，对老年人意外伤害保险工作进行全面部署；联合举办一次县（区）镇级培训班，对相关工作、流程进行普及性培训宣导；联合召开一次年中推进会，适时总结业务发展情况，合理推进下一阶段工作。做好“七步骤”：落实区级启动会，确保参会人员，镇（街）衔接启动会，村居走访发动，村居缴费，定期汇报，售后服务及宣传。做好“五到位”：服务到位，筹资方式到位，政策宣传到位，培训辅导到位，阶段推进到位。

5、通过服务方式创新，共塑为老服务的民生公益工程

“银龄安康行动”是广东省社会民生的公益品牌项目，一直以“老年人为本，服务至上、高效理赔、绿色通道”等服务特色赢得社会特别是老年人的广泛赞誉。一是提供透明、便捷服务。中国人寿组建了千人保险服务队伍，走村入户为广大老人提供贴心服务。二是确保及时享受保障。推行理赔服务专项规定，明确服务标准；开设“绿色通道”，实行优先快捷理赔；实施慰问机制，提升群众获得感和满意度。三是打通线上线下宣传。连续参加三届国际老龄产业博览会，不断扩大品牌影响力；借助移动互联网优势，消费者可24小时无线移动自助投保等服务。四是构建健康文化生活。联合开展健康有益的公益活动，共同营造尊老敬老的社会氛围。

“银龄安康行动”的成功实施，对广东省健全养老保障体系、提高老年人抗风险能力、减轻老年人家庭负担、促进保险服务业发展起到了积极作用，也显著提升了老龄工作的社会关注度。总结三年多的工作实践，主要有三方面经验成果。

1、创新保障方案，及时科学应对老龄化

当前，基本医保等社保制度缺乏身故和伤残责任，保障不全。一旦老年人出现上述意外，则需要家庭自身负担，困难老年人则仍需要政府临时救助和帮扶，而且老年人商业可保险种缺失。为补充当前社保、基本医疗保险的不足，广东省创新推行具有意外伤害导致的身故、伤残、医疗费用补偿以及住院津贴四大保障的“银龄安康行动”方案，突破商业保险不能覆盖65岁及以上老年人的限制，弥补了社保、基本医疗在保障范围和保障程度方面的不足，大大提升了老年人抵御风险能力，能够有效减轻个人、家庭和政府的负担，凸显三大优势：投保年龄不封顶、出险理赔不受时间空间限制，解决了老年人意外住院护理费用不能由医保支付等难题。

2、构建民生保障网，助力社会公共服务均等化

作为一项惠及全省千万老年人的民心工程和德政工程，在广东省各级党委政府的重视支持下，发展快速，势头良好，2016年全省覆盖率和保费规模位居全国第一，提前五个月完成三年50%的奋斗目标。各级民政、老龄工作部门不遗余力，争取最大的政府财政支持，目前统保人数达470万人，较上年增加213万人，全省在稳步提升政府统保覆盖率的同时，紧密围绕“政府搭台、保险服务”的工作模式，以“进机关、进社区、进企业、进农村”为载体，广泛深入发动宣传，让更多子女为父母尽孝心，很大程度上缓解各地“银龄安康行动”民生保障事业发展的财政压力，目前全省自费购买参保人数达165万人，较上年增加72万人，成为老年人社会保障体系的有力补充。

3、弘扬孝道美德，引导社会力量奉献爱心

广东省把广泛动员社会参与作为实施“银龄安康行动”的重要抓手，积极动员和引导机关、企事业单位、村居集体组织、公益慈善机构为老年人捐赠意外伤害保险。2016年4月全国老龄办等四部委联合下发《关于开展老年人意外伤害保险工作的指导意见》后，5月20日，省民政厅、省老龄办、省国寿联合启动“浓情系银龄孝行暖天下”广东两百家社会组织倡议参与老年人意外伤害综合保险捐赠仪式，动员全省约6万家社会组织，积极加入到老年人意外伤害保险捐赠活动中来，为全省各地市“七类”特殊老年人捐赠保险，广东省是第一个启动全省社会组织有组织、有计划、大规模参与这一活动的省份。参与活动情况也被列入年度社会组织“两学一做”的重要内容，作为社会组织等级评估参与公益活动指标之一。2016年下半年共有300多家社会组织捐款830多万元，为17万老年人购买保险。

实践证明，实施“银龄安康行动”符合党和国家的战略部署，符合加强改善民生的要求，符合新时期老年人的多样化需求，是创新老年人优待工作的一项具体行动。

河北省石家庄市运用信息化手段

提升政府购买居家和社区养老服务质量

石家庄市60岁及以上老年人已达到176.5万人，占全市户籍总人口的18.11%，其中，80岁及以上高龄老人25.1万人，占老年人口的14.2%，人口老龄化日趋严重。石家庄市出台了政府购买居家和社区养老服务政策，运用信息化手段提升服务质量，吸引社会力量进入养老服务领域，着力解决老年人养老服务需求，加快了养老服务市场化步伐。

2014年，石家庄市出台了《关于加快养老服务业发展的实施意见》（石政发〔2014〕24号）、《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》（石政办发〔2014〕14号）、《石家庄市政府购买社区居家养老服务实施方案》（石民政〔2014〕83号），在市内五区全面开展政府购买社区居家养老服务。服务人群覆盖60岁及以上的“三无”老人、低保老人、社会孤老、重度失能老人、90岁及以上高龄老人、失独老人，按不同类别分别给予100元/月至500元/月的服务补助，以政府购买服务的方式向有需求的“六类”老年人提供生活照料、康复保健、法律维权、文化娱乐、精神慰藉、紧急救援六大类服务。此项政策的实施，充分运用了现代信息手段，实现了资金拨付、服务流程的动态实时监管，有效降低了管理成本，极大地提升了服务质量。

从政策拟制与执行两个层面剖析，石家庄市的做法如下。

1、政策的合理性和易操作性是项目推进的基础

主要体现在三个方面：一是服务定位准确。服务对象定位在重度失能老年人等需要政府托底保障的“六类”弱势人群；服务内容聚焦在生活照料等六大类基本养老服务；服务补贴明确为虚拟服务额度，不是现金，不能提现，年底归零；服务供给由公开招标的专业服务组织提供。二是服务流程合理。明确了服务对接由全市统一的12349服务热线提供，老人向12349服务热线提出服务需求，12349热线将老人的服务需求推送至对应区域的服务商，服务商和老人对接具体的服务事项，并约定服务细节和价格，服务商履行服务，与老人进行结算。各区民政局每季度末进行服务单据对账，对账完毕向服务商结算资金。三是监管与评估到位。“六类”老人的服务资格申请由各区民政局和第三方评估组织共同认定；明确了重度失能老人申请资格的评估标准按照河北省《老年人生活能力评估标准》进行，评估费用由市财政承担。

2、政策执行全程信息化是项目创新的关键环节

服务流程全部采用了信息系统管理。一是服务卡。每个经过审批的老人都有一张市民政局单独制作的IC卡，用于在服务流程和管理系统中进行身份证明和验证。二是呼叫管理系统。对接老人服务的12349呼叫中心具备单独的呼叫管理系统，对接政府购买居家和社区养老服务管理系统，对老人来电内容进行记录和服务信息分拣和推送。三是政府购买居家和社区养老服务管理系统。该系统储存了全市所有享受政府购买居家和社区养老服务老年人的基本信息，包括姓名、性别、身份类别、身份证号、实际住所、联系电话等内容，同时实时记录所有正在进行的服务工单。每个服务工单在老人拨打12349热线时开始形成，老年人服务需求由热线推送到服务商的系统终端后，由服务商直接电话联系老人进行细节协商，双方同意后开始履行服务，服务终结后，服务商和老人填写三联单对服务进行确认，三联单记录了服务具体内容、价格和服务人员信息，老人一联、服务商一联，最后一联交区民政局对账使用，三联单每页有二维码保障其唯一性。同时，服务商通过手机App对服务卡进行刷卡结算，系统后台发短信验证码到老人手机，老年人手机号由家属提供并绑定在管理系统内部，服务商输入短信验证码才能完成结算。对无法使用手机的老年人，由区民政局单独配给密码生成器。管理系统分市、区两级，区民政局录入并管理老年人数据，拨付本级服务补贴资金，可以查看本区所有老人历史和实时消费数据。市民政局负责管理系统进行资金拨付、服务商管理、年底清零管理等，并负责系统维护升级。

3、服务供给的有效管理是项目成效的保障

（1）对服务商的管理。2014年底首批服务商全市共招标8家，每个区至少三家，2015年底全市招标11家，2016年全市招标35家。服务商由区民政局自主选择，实行划片管理或自由竞争两种管理方式。划片管理是指定服务商管理区域，区域范围内所有符合要求的老人服务均由其承接，优点是责任分明，易于管理，服务商专心服务易于壮大，缺点是老人缺少选择权。自由竞争是指所有服务商没有指定服务区域，由老人自主选择服务商。优点是竞争充分，缺点是易造成恶性竞争，监管压力大。

（2）对服务项目的管理。针对老年人的服务项目，具体实施中基本是按照六大类进行，但在实际服务中，至少出现了几百种服务项目，老人需求千奇百怪，服务商服务项目也很不规范。2016年全市对服务项目进行了梳理，初步形成了统一的服务目录，2017年为引导和规范服务项目，由市民政局牵头编制了《老年人养老服务需求评估规范》，该规范已经列入河北省地方标准，下一步将对所有的老年人养老服务需求逐步进行评估，按照评估后形成的大数据，制定形成新的服务目录，并据此引导不同类型的服务商进入服务市场。

（3）对服务价格和服务质量的管理。针对服务价格，主要从两方面进行控制。一是在招标过程中由服务商提出最高服务价格，明确到合同中，再由区民政局进行公示，并向老年人进行宣传。二是在服务过程中，老年人和服务商就具体服务内容进行价格商定。针对服务质量，也从两方面进行控制。一是在服务过程中由老年人或家属进行现场检查和评价，存在质量问题老年人可以向12349热线进行投诉，并拒绝结算刷卡。如果服务事后出现质量问题或人财物损失，老人直接向12349热线投诉或向区民政局投诉进行处理。二是由市民政局牵头编制了《居家养老服务规范》，对居家上门服务相关质量标准进行了规范。

1、社会效果

政府购买社区居家养老服务，有效转变并提升了老年人主动接受居家养老上门服务和社区养老服务的观念；有效提升了政府托底老年人的居家养老生活质量；有效带动了从事居家和社区养老服务的社会组织的成长和发展；丰富了养老服务项目与产品，并带动了相关的就业。

截至2016年12月31日，市民政局共向14209人发放了居家养老服务卡。全年实际享受石家庄市政府购买社区居家养老服务人数为13342人，由11家中标机构分别在5个行政区内提供了208311次服务，总计消费47320805.4元；全年共1546位老人享受了养老院护理费冲抵的政策，共计冲抵护理费6950772.0元。以下是具体的年度数据统计与分析（见图5-1和表5-1）。 

2、媒体报道

该项目实施后，吸引了多家媒体关注，并进行了报道。2016年2月18日《中国社会报》养老产业周刊以“居家养老服务为石家庄老人带来更多获得感”为题进行了整版报道；2017年5月11日《中国财经报》第六版以“财政引导，养老产业迎来春天”为题对该项目进行了整版报道。

3、经验与可借鉴意义

在区县范围内进行具有普遍意义的以信息化手段为主要实施方式的规模化政府购买居家和社区服务的尝试，对全国养老服务业特别是居家养老服务领域有着重要的借鉴意义。可借鉴环节至少有以下三项。

（1）针对本案例内容，可以对全信息化手段规模化推进居家和社区养老服务的实践环节进行分析，总结其特点、优势与不足，形成省级层面或国家层面政策推进模板。

（2）针对本案例内容，可以对服务商准入与退出、服务项目的形成、服务质量和绩效的控制、老年人生活能力和社会需求评估标准等方面内容进行实际案例分析，进而形成全行业的运行规范和具体规则。

（3）可以通过对石家庄市购买居家和社区服务案例实际运转情况的分析，在理论层面剖析如何在居家和社区养老服务领域进行供给侧改革，研究如何提升市场供应能力并有效对接老人服务需求的途径，对全面放开养老服务市场，提升养老服务质量有实践意义。

长春市探索建立失能人员

医疗照护保险制度

2015年5月，长春市正式启动实施失能人员医疗照护保险，2016年长春市被人力资源和社会保障部确定为长期护理保险制度首批试点城市之一。长春市建立长期护理保险制度两年来，通过建立养老护理、疾病治疗、临终关怀“三位一体”的社会保险模式，实现了失能人员生活照料护理与疾病治疗无缝对接。截至2017年5月，长春市55家护理服务机构被纳入失能人员医疗照护保险定点单位，共发生医疗照护费用8691万元，照护保险统筹基金支付6979万元，平均补偿比例达到80%，按实际人数享受护理保险待遇3150人，按年度享受护理保险待遇5660人，照护保险基金累计结余9.77亿元，初步取得“患者减负担，医保少支付，机构得发展，服务更规范，就业增岗位”的良好效果。

1、明确保障方向，坚持政策惠民的底线思维

长春市委、市政府高度重视民生改善和幸福长春建设，明确提出保证“生存性”民生，服务“发展性”民生和健全“改善性”民生的总体发展理念。照护保险既与“生存性”民生相关，又与“发展性”民生和“改善性”民生相连，是民生工作的重要内容。据统计，目前长春市60岁及以上老年人口139.8万人，占户籍人口的18.6%。随着全市人口老龄化进程的加快，家庭结构少子化、小型化相当普遍，现有医保制度和传统的家庭照护模式已无法满足社会对失能老人生活照料和日常护理的需求，“一人失能、全家失衡”的现象每天都在发生。如何贯彻国家关于开展长期护理保险制度试点的基本要求，以“生存性”民生的理念保障失能人员的照护需求，以社保惠民的底线思维保证失能人员的待遇，不仅成为全市人民群众的共同愿望，更是长春市人社部门亟待破解的重要问题。

2、深入科学论证，建立改革试点的数据支撑

一是深入调研，摸清底数，论证制度建立的迫切性。近年来，长春市参保人员每年因疾病导致失能、需要入住医疗机构进行一级护理的达9万人次左右，其中重度失能人员约7000人。参照国际通行的31%入住机构比例测算，每年至少有2200人入住养老护理机构接受照护。由于缺乏专门针对失能入院护理的待遇标准和补偿制度，多数失能人员只能入住医院寻求护理，通过医疗保险报销部分医疗护理费用，不仅个人和医保基金负担重，而且长期占用有限的医疗资源。二是采样分析，科学测算，论证制度建立的可行性。长春市共有养老机构500余家，年护理费用在1.2亿元至1.4亿元。从医保基金运行情况看，长春市2011年医保支付方式改革后，医保基金年结余稳定在15%左右。长春市汇总分析医保数据库中的参保人员结构、失能人员占比、失能人员照护情况等八类近千万条数据信息，精算结果显示：照护保险制度所需资金约占医保基金结余的5%，即开展照护保险试点后，医保基金结余还能保持在10%，仍能安全运行。三是征求意见，广泛座谈，论证制度建立的合理性。长春市重点召开三个层面的征求意见座谈会：参保人群座谈会，重点就待遇支付情况听取受益人群意见；经办服务机构座谈会，就政策、经办服务等核心内容听取意见，参会代表合理的意见和建议写入了经办细则；专家学者及人大代表论证会，就政策框架听取学者和代表的意见和建议。

3、搭建制度框架，把握管理服务的保障功能

长春市借鉴国内外有益经验，结合本市实际，通过深入养老机构、护理机构和医疗机构走访调研，在精密测算、专家论证和“两会”代表委员咨询的基础上，研究提出了建立医疗照护保险的基本思路。一是参保对象既包括职工医保参保人，也包括居民医保参保人。二是保障范围既包括长期失能人员，也包括短期失能人员。三是保障标准略高于医保住院补偿标准。四是筹资主要通过调整医保基金结构，不增加单位和个人缴费负担。2015年2月，长春市出台《关于建立失能人员医疗照护保险制度的意见》（长府办发〔2015〕3号）和《长春市失能人员医疗照护保险实施办法》（长人社〔2015〕21号），从制度上解决了全市失能参保患者的医疗照护问题。

（1）基本原则。一是制度单独架构。根据保障对象的特殊性，对照护保险进行独立的制度架构设计。二是基金单独管理。照护保险资金单独筹资，独立建账，单独监管。三是保障内容相对独立。不同于基本医保主要保障治疗费用，照护保险重点保障失能人员的日常照料和医疗护理。

（2）保障范围。长春市职工医保和居民医保参保总数407.2万人，其中：参保职工161.4万人，参保居民245.8万人，参保率达到95%以上。着眼于制度的公平、公正，照护保险制度建设初期将职工和居民同时纳入覆盖范围。

（3）待遇标准。考虑到失能人员多数长期患病、年老体弱、家庭经济负担较重的情况，照护保险试点规定了高于基本医疗保险的补偿比例，其中：参保职工补偿比例为90%，参保居民补偿比例为80%。保障项目主要包括护工劳务费用、设备折旧费、养老机构床位费、舒缓疗护费等。

（4）基金筹集。长春市照护保险基金按照以收定支、收支平衡、略有结余的原则筹集，不增加个人和单位缴费，资金来源主要有三个渠道：一是基本医保基金；二是财政补助资金；三是从基本医保统筹基金历年结余中一次性划拨10%，作为照护保险启动资金。

（5）结算管理。医保经办机构与定点照护机构实行协议管理。照护保险对养老机构实行按床日定额包干，超支不补，日定额标准97元，使用一次性耗材的增加10元。在医疗机构实行按病种按日补偿，执行医保住院有关标准。

（6）机构准入。照护保险实行严格的定点管理，以保障照护服务的专业化水平，长春市将三类机构纳入准入：一是经卫生部门批准成立的医疗服务机构。二是经卫生、民政部门批准成立的具备一定医疗资质的养老服务机构和护理机构。三是与二级以上医疗机构签订服务协议的护理机构和养老机构。

4、整体协同推进，确保照护保险的落地见效

照护保险制度群众期盼，社会关注，长春市委、市政府高度重视失能人员照护保险制度建设，将其纳入2015年幸福长春建设的20件实事之一，把这项制度打造成幸福长春建设的亮点工程，让政策惠及每一名失能人员及其家庭。一是部门联动，合力攻坚。长春市财政部门承诺，将根据运行情况随时对照护保险给予资金支持；民政部门对照护保险定点机构的管理行为和服务内容进行全面规范；卫计部门全力支持符合条件的养老院开设门诊或开办医院，保证失能人员就近就医，同时促成养老机构与医院结对子，由医院采取定期定向巡诊方式为失能人员提供服务。二是立体宣传，营造氛围。制度启动前，长春市政府举办专题新闻发布会，向各县（市）区、街道社区、定点医疗机构、定点药店、养老机构发放政策解读材料35万份，张贴海报2万张，悬挂宣传条幅1500条，通过市政府“民生直播间”、市政府网站等载体进行专题政策解读；长春市人社局门户网站、“长春人社”掌上终端也开辟了照护保险专区。三是精心组织，规范管理。长春市制定照护保险照护流程，确定“统一分区、统一着装、统一护理、统一标识、统一耗材、统一认定、统一网络”七个统一标准。开发了医疗照护保险电子档案，通过远程上传数据信息，实现医疗照护保险的在线申报、审批和结算功能，确保有效监控和规范管理。

制度实施以来，受到社会各界和参保群众的广泛点赞，社会各界高度关注，被誉为长春市最具幸福感的民生实事。

1、失能人员及家庭的经济和精神负担得到彻底缓解

长春市平均每位失能人员入住养老机构全年费用在4万元左右，通过医疗照护保险补偿，参保职工全年只需承担3600元左右、参保居民只需承担7200元左右，就能享受全年的照护服务，真正缓解了失能人员及家庭的经济和精神压力。

2、提高了医疗保险基金的使用效率

据统计，长春市失能人员入住照护保险定点服务机构的平均床日费用为100元左右，而如果住院医疗保险住院平均床日费用近1000元，是照护保险床日费的10倍。照护保险实施后，通过政策杠杆将失能人员引导到养老和护理机构，不仅减轻了医疗保险基金的支付压力，还提高了医疗机构床位周转率，起到医疗资源合理配置的作用。

3、定点机构的护理专业化水平得到整体提升

照护保险启动后，全市53家定点医疗机构和养老机构全部设立照护保险专区、照护病房、照护床头卡及“长春照护”胸牌等标识，制定严格的护理流程、护理内容，实行不定期检查制度，使护理方式从粗浅的生活护理向精细化的专业护理转变，促进了护理队伍专业服务水平的提升。

4、护工需求和就业渠道得到全面拓展

长春市拥有专业护理人员4000多人，按照1:3的失能人员照护比例配置，全市需要约3万名专业照护人员，缺口较大。近期长春技师学院正在筹备开设护工专业，通过订单式培养，为照护机构输送专门护理人才。同时，各照护机构也在加大培训力度，并相应提高护理人员待遇。预计未来几年，护理专业在长春将形成产业化发展态势，成为扩大就业的一条重要渠道。

上海市徐汇区打造

老年综合照护服务模式

徐汇区地处上海中心城区，地域面积54.7平方公里。截至2016年底，共有60周岁及以上户籍老年人口29.42万人，占户籍总人口数的32％。80周岁及以上老年人5.86万人，占户籍老年人口的19.9％；全区共有纯老家庭老年人7.83万人，独居老人1.97万人；呈现出老年人口基数大、比例高，纯老、高龄化突出的特点。

为应对深度老龄化和高龄化的严峻趋势，徐汇区民政局在区委、区政府的领导下，在市民政局的指导下，在区相关部门以及街镇的大力支持配合下，勇于牵头，先是从老年人需求准入开始，试点成功了老年照护统一需求评估工作机制。2017年按照市政府的要求，徐汇区民政局又主动牵头与区发改委、卫计委、人社局、财政局等一起联手在服务保障上进行研究，开展长期护理保险（以下简称“长护险”）的试点工作，着重在服务的需求准入、服务的载体建设、服务的支付保障、服务的精准监管等方面有创新突破，形成老年综合照护服务模式的徐汇特色。徐汇区通过创新养老服务机制，整合优化养老、医疗服务资源，搭建多部门合作、条线协同的工作架构，寻求政府与社会组织之间的合作共赢，力争使徐汇的养老服务水平得到有效提升，真正使居民群众有获得感。

1、背景

徐汇区的养老服务工作紧紧围绕养老服务供给体系、保障体系、政策支撑体系、需求评估体系、行业监管体系“五位一体”社会养老服务体系建设的总体部署，统筹安排、全面推进。把老年照护统一需求评估，作为基本养老公共服务“应保尽保”的基础和前提，倒逼了部门资源的快速整合，加快了养老服务供给的结构性调整，推动了政府补贴由补供方向补需方的转变，形成了市场化的竞争态势。在全区域成功试点老年照护统一需求评估工作机制，为探索老年综合照护服务模式打下了坚实基础。

2、操作方法

（1）统一的服务流程。老人或代理人申请所有的为老服务项目均通过多渠道的受理、街镇平台初审、区平台复核并委托统一评估、街镇平台公示，在轮候有结果以后，由服务运行平台进行服务分派和服务监管，实现服务过程透明。

（2）统一的申请渠道。有需求的老年人或其代理人，可以选择适合自己的申请方式，如：街镇社区受理机构的当面申请，居委会管理系统的就近申请，962899为老服务热线的电话申请，徐汇民政政务网的网上申请等，最终由管理信息系统后台自动归并为统一的申请信息。

（3）统一的评估标准。通过整合原民政系统的居家养老评估标准、卫生系统的老年护理评估标准和医保的高龄居家医疗护理评估标准，形成了统一的老年照护评估标准，将原来的三个评估结果调整为新的照护1~6级。

（4）统一的第三方评估。所有为老服务均以身体状况评估结论为基础进行合理匹配。为了保证评估结果尽可能客观公正，通过购买服务，由第三方专业的社会组织来承担并开展评估调查。调查结束后，评估员只需将每一项的结果输入电脑，系统就自动生成评估等级。

（5）统一的服务运行。按照合格供应商的理念，建立为老服务组织、为老服务人员（包括机构管理员、执业护士、护理员、助老员）的资源服务库，通过购买服务，委托运行平台对所有为老服务进行统一分派，形成服务的组织、服务的实施、服务的拓展、服务的反馈运行机制，实现服务质量可控。

（6）统一的服务监管。实现受理环节的实时了解、服务派送的实时掌控、服务过程的实时察看、服务结果的实时反馈、服务内容的实时量化、服务数据的实时分析；并进行服务绩效评估，定期向社会公布。

3、工作机制

（1）完善需求准入，健全老年照护统一需求评估系统。不断完善“徐汇区老年照护服务管理系统”，形成方便居民和机构使用、围绕和满足“长护险”要求、更趋“监管服”为一体的服务管理支撑系统。构建与老年人实际需求相适应、与养老基本公共服务供给能力相匹配、与“长护险”制度相衔接的工作体系。进一步完善、规范各环节运作，使人社、民政、卫计等部门实现信息共享，形成协调推进的闭环式工作格局。

（2）加大服务载体建设力度，构建多层次服务供给态势。规范服务供应主体（供应商）资质和服务人员资质，实行服务机构的分类分级管理，是规范服务实施的重要条件。徐汇区民政局发挥公办养老机构保基本功能，与区发改委一起落实保基本养老机构服务收费管理的实施意见，规范多种模式下保基本养老机构收费标准，完善入住养老机构轮候机制。

（3）健全支付保障，试点开展长期护理保险制度。强化服务标准，形成徐汇区养老护理服务标准（长期护理保险42项），初步完成《徐汇区老年照护管理服务工作导则》，规范服务项目操作环节，监控服务实施质量，保障服务费用结算，提升养老服务水平。同时，完善“乐享晚年”和“短期托护”计划，逐步实现困难老年人能够及时享受基本养老公共服务，并为长期照料失能老人的家庭照料者提供自我调节机会。

（4）强化精准监管，优化养老服务环境。做实集内部制约、社会监管、专业监督为一体的事中事后监管体系。一是用信息化手段实现对服务机构的监管，建立居家、社区、机构服务运行监管系统。二是加强养老服务重点领域监管，委托第三方专业组织对养老机构及其他养老服务设施的消防安全进行定期检查。三是推进行业监管措施的落实到位，建立政府负责、多方协作、行业规范、公众参与的监管格局。

4、创新亮点

（1）评估标准科学化。按照上海市相关部门统一制定的老年照护需求评估标准，明确评估流程、分级方法以及对应的服务内容。

（2）申请渠道便利化。既可以现场申请，也可以电话申请，还可以互联网申请，方便了居民群众。

（3）服务流程规范化。形成多渠道的申请受理、统一评估标准、梯度化的照护资源、项目化的服务派送、第三方服务监管等规范、可持续、灵活、便捷的服务供给流程。

（4）需求评估专业化。由第三方社会评估机构按照相关要求独立完成，生成老年人的照护等级。

（5）服务管理平台化。“区平台”“街镇平台”“运行平台”各司其职，形成三足鼎立的服务支撑。

（6）政策支撑梯度化。坚持以社区居家照护为主导、以社区服务为支撑、以机构照护为补充，对现有政策制度进行梳理，在实践探索中，不断完善梯度化保障制度和政策支撑体系。

（7）服务承接多元化。通过政府购买服务的方式，委托专业组织、机构作为服务供给主体。

（8）服务监管智能化。通过“智慧管理”手段，监管服务人员的上门服务时间、服务点位、服务过程、服务结果和服务结算。

1、取得成效

（1）资源得到整合优化。将原有分散化的民政、卫生、人社、街镇等部门的养老服务资源，纳入到统一规范的、跨部门的为老服务信息管理系统中，使资源得到进一步整合。将整合形成的统一评估标准，作为一把标尺评估社区老人的身体状况及养老服务需求，达到客观、公正、有执行力。

（2）参与主体形成多元。通过老年综合照护服务模式，推动和营造公平的发展环境，使政府转变职能，避免政府挤占市场发展空间，确保养老行业的可持续发展。多元主体的发展不仅有助于解决养老服务中政府单干的问题，也提供了服务对象选择的服务空间和服务项目，而且有助于培育区域经济发展新的增长点，推进产业结构转型。

（3）合作取得发展共赢。引导社会组织、多元化的服务机构来提供服务，创造从基本服务到照护，再到康复护理的多元化供给，满足老年人的多样化需求，将其打造成为政府与社会组织积极合作的服务架构。通过政府的引领，发挥社会参与的积极性，从长期护理保险到商业保险的介入，直至政府的托底政策，真正使居民群众有获得感，实现政府与社会组织之间的合作共赢。

2、客观评价

徐汇区积极承担国家、市级试点项目，先后被列为国家级医养结合试点区及上海市老年长期护理保险制度试点区。徐汇区民政局围绕创新服务、智慧管理、体系建设的工作理念，研究出台了《徐汇区老年照护统一需求评估试点方案（试行）》，并由上海市社会养老服务体系建设领导小组办公室进行转发，在全市形成了可推广、可复制的工作经验，得到了市委、市政府的高度肯定和社会的普遍认可，并多次代表市民政局接受全国老龄委、民政部调研，接待外省市的考察学习交流活动。

3、借鉴意义

通过两年多的实践，徐汇区不断将老年综合照护服务模式进行优化，基本形成了相互制约、相互依托又相互密切配合的相对独立的服务管理、服务运行、服务监督机制，并探索建立长护险制度，提高失能人员的支付能力，使其共享发展改革成果，健全社会保障体系，积极应对人口老龄化。将政府的为老服务资源进行统筹，将不同部门的评估标准进行整合，让有需求的老年人通过多渠道申请服务。管理部门受理响应，在完成第三方机构的评估后，便可在居家养老、机构养老等不同养老模式下享受养老服务并进行有序转介，使符合条件的老年人得到与其身体状况相适应的老年照护服务。通过不断整合部门资源，保障需求评估流程规范有序、后台无缝衔接，实施实时监管，培育养老服务市场，逐步形成“分工明确、梯度衔接、公平轮候、能进能出”的格局，让养老服务在阳光下运行。

江苏省南京市集聚社会资源撬动居家养老

江苏省南京市是全国第四个进入人口老龄化的城市，全市总面积6598平方公里，市区面积4730平方公里，辖11个区，户籍人口638.48万人，常住人口816.1万人。截至2016年底，全市60岁及以上户籍老人134.27万人，占户籍人口的21.03%，实际老龄化率达23.7%；80岁及以上高龄老人20.28万人，占老年人口的15.10%。人口老龄化呈现“高基数、高龄化、高增速、高需求、高风险”五高特点。

2014年以来，国家发改委、民政部、国家卫计委相继批准南京担负“全国养老服务业综合改革试点城市、全国居家和社区养老服务改革试点城市、全国医养结合试点城市”三项改革试点任务，目前，南京的改革试点工作正有序推进，在“社会参与、医养融合、养老评估”等方面积累了一些经验做法，动员社会力量成为养老服务业发展主体的相关做法如下。

1、厘清职责，抓好顶层设计

养老服务对象多元、服务需求多样，政府难以“包办”，要运用治理思维，建立“政府主导、社会主体、市场助力”的养老服务业发展格局。

（1）政府转身“强主导”。一是政策创制。出台《市政府关于加快发展养老服务业的实施意见》和《南京市社区居家养老服务实施办法》两个市级文件，相关部门出台38个养老服务配套文件并贯彻落实。二是规划引领。南京市规划局牵头编制《南京市养老服务设施布局规划》，明确养老设施布点和配建标准。同时，要求全市社区40%以上的办公服务用房用于养老，目前，全市建成40个街道社区综合服务中心，每个中心设养老服务专区，开展助餐、助浴等服务。三是资金补贴。初步形成“财政分类支持、公益创投资金、专项服务经费、重点项目扶持、慈善项目基金”的多元化经费投入机制。2015年8月，南京市民政局、财政局出台《南京市养老服务补贴实施办法（试行）》（宁财社〔2015〕481号），涉及养老补贴16项，各项补贴均“城乡同标”，并为养老机构和居家养老中心购买综合责任险，政府补贴40%。明确公益创投资金的50%以上用于养老。2017年4月，又将养老补贴与社区居家养老中心的绩效、养老机构等级挂钩，形成基础补贴+绩效补贴的机制。

（2）社会主体“广参与”。一是主体类型广。参与居家养老服务的主体类型多种多样，有专门的居家养老组织，也有养老机构、家政企业、物业公司、房地产公司，壮大了由十多年前社区志愿服务发展而来的以志愿者为主的养老时间银行。二是覆盖地域广。要求全市每个社区无偿提供服务场所。养老服务设施布局规划明确，新建小区按每百户20~30平方米、老小区按每百户15~20平方米配设社区居家养老服务中心。经第三方调查，全市社区用房总面积104.8万平方米，无偿用于养老服务达42.01万平方米，占总面积的40.1%。三是服务项目广。社会力量参与的服务项目涉及信息呼叫、实体服务、公益创投项目、养老评估、服务监管等养老服务全过程，形成养老服务民管民的工作机制。市、区、街分级发展养老类社会组织，市本级每年投入公益创投资金1000万元用于养老类社会组织培育，居家养老服务组织从2012年底的96个增加至546个，涌现瑞海博、万家帮、心贴心、泰乐城等优秀养老品牌。

（3）市场配置“做助力”。一是借鉴市场招商方式，举办“养老服务与社会公益项目洽谈会”，加强养老服务供需对接。已举办的三届“社洽会”，共400多个社区居家养老服务项目与养老组织达成合作协议。二是企业转型养老。云水百都酒店转型养老助餐两年来，已开设70多个助餐点，有2个区的虚拟养老院由家政企业转型运营。三是商业保险进入养老综合保险，招标延揽商业保险公司承接养老机构综合保险业务，养老机构按每张床位100元、社区居家养老服务中心（站）每个1000元，保费赔偿限额最高39.3万元/人。

2、突出重点，发力居家养老

养老服务最大需求量在于96%的社区居家老人，当前社区居家养老服务供求相对失衡，进一步提高社区居家养老服务比重是解决养老问题的关键所在。

（1）主攻助餐服务。近十年的老人需求问卷调查都表明，健康老人最大的需求是助餐，预计随着空巢独居老人数量的进一步增加，这方面的需求还将更强。2013年，全市启动老人助餐工作，现初步形成政府资助、社会企业经营、社会组织参与的助餐模式。2015年，全市建成12个中心厨房，辐射助餐点427家，服务老人211万人次，市区两级补助1200万元。2016年市政府将其列入“民生十件实事”，基本实现街道中心厨房全覆盖。

（2）探索助浴服务。近年来，南京不断探索老人强烈呼吁但难实现普及推广的助浴服务。在实践基础上出台了《南京市养老服务补贴实施办法（试行）》，明确规定对助浴机构每年补助5万—10万元，对不同档次的老人补贴每人每周 5～20元。为加快推进步伐，2017年3月27日，推动南京居家社区养老服务协会与南京沐浴协会签订养老服务助浴战略合作协议，在全市范围内，选择助浴点进行适老化改造，由专业培训的社工或志愿者为老人提供服务，用社会化的方式满足老人助浴的需求。

（3）普及专业服务。一是南京市社区居家养老服务综合中心连接1000多个各类专业养老服务资源。鼓励有实力的养老社会组织“连锁经营”和进入社区发展。二是制定居家养老服务组织评定标准和相应的补贴办法，鼓励社会组织参与“五助”服务，目前建成266个市AAA级（3A级）以上社区居家养老服务中心，全年居家养老服务近1000万人次。

3、精准监管，营造公平参与氛围

目前，南京已建立养老服务的立体、长效补助机制，政府补贴对社会资本参与的导向性效果逐步显现，既有普通民众参与的以助餐服务为主的单项服务，又有民营养老机构等专业组织拓展的综合服务，也有法国欧葆庭集团、三胞集团、朗诗地产等国内外大型企业参与的产业化养老服务。政府养老服务的直接投入每年已达到亿元量级，为了动员更多的社会力量参与养老，就必须营造公平竞争的环境。

（1）一卡监管。依托市民卡开设助老账户，并建立全市统一的刷卡监管系统，所有领取政府补贴的养老服务组织都必须纳入刷卡监管，系统实时记录养老服务人员的服务时间、地点、项目、收费等基本情况，作为评估绩效和发放补贴依据。

（2）科学评估。开展针对政府购买服务老人经济状况、失能状况“第三方”评估，根据身体状况确定购买服务标准，评估结果与政府补贴挂钩。

（3）第三方评估。引入第三方力量，对养老服务组织全方位监管。各区成立了评估组织，对资金使用、服务到位、老人失能状况等情况全面评估。

（4）信用监测。将养老服务信用认证信息纳入信用体系管理网络，建立养老服务信用档案，公开养老服务信息，建立养老组织失信惩戒机制。

截至目前，南京已经初步建成功能齐全、运转流畅、形式多样、城乡一体、全面覆盖的居家养老服务体系。其主要成效如下。

一是组织架构健全。市级有平台（12349养老服务平台），区级有网络（区虚拟养老院），街镇有中心（3A级以上社区居家养老服务中心），社区有机构社区（40%以上的用房无偿用于养老）。全市共有1255个社区居家养老服务中心，其中5A级1个，4A级8个，3A级257个，2A级632个，A级357个。民营社区居家养老服务中心699个，民营率达55.7%。

二是设施基本普及。专门通过招标委托第三方对全市社区用房用于社区居家养老的情况进行了评估，结果表明，全市1230个社区，19个正在拆迁建设，实际调查1211个社区，社区用房总面积104.8万平方米（社区平均用房面积为873平方米），已经无偿用于养老服务的42.01万平方米，占社区用房总面积的40.1%，其中589个社区达到“40%面积无偿用于养老服务”的要求（占社区总数的49%）。

三是服务功能齐全。不仅实现了部省文件规定的“助餐、助医、助浴、助急、助洁”五助项目，而且又扩展到“助行、助购、助乐、助聊、助学”十助；不仅使基本养老服务覆盖了城区，而且将社区居家养老拓展到了农村；不仅实现了养老服务量的扩张，而且具有了质的提升。

四是队伍实力增强。拥有居家养老服务（管理）人员8286人，其中居家养老护理员4823人，管理人员2116人，其他人员1347人，平均每个居家养老机构有养老护理员3.4人；养老护理员初级1160人、中级349人、高级94人。从2017年开始，把居家养老护理员上岗和初级培训的职能下放到各区，由区民政局“因时、因地、因岗”灵活施训，基本实现“进门必培训，上岗必持证，服务必规范”。

应该说，社区居家养老在中国还只是刚刚起步，对于全球来说也还没有一个公认的成功模式，南京作为全国养老综合改革的试点城市，也只是做了一些理论上的思考和实践上的探索，今后的工作方向将体现在以下三点：一是面向全市老年人开展能力状况评估，建立动态管理数据库，精准掌握服务需求；二是建成100个社区居家综合护理中心，推进上门护理服务；三是为全市特困、高龄的失能部分失能老人家庭提供适老化改造服务，政府给予适当补助。

马鞍山市科学规划建设养老服务设施

马鞍山市是一座工业城市，也是安徽省老龄化程度比较高的城市之一（2016年末老龄化率为20.1%），城乡养老服务设施建设缺口大，养老服务供需矛盾突出。2014年，该市被确定为全国首批养老服务业综合改革试点地区。该市高度重视应对老龄化问题，着眼于养老服务现实需求、潜在需求和未来发展趋势，超前谋划、科学布局、加快建设养老服务设施，基本实现养老服务城乡全覆盖。截至目前，全市养老床位达到19300张（含短期托养、医疗机构护理床位），每千名老年人拥有养老床位达到42.1张，其中：公办养老机构45个、养老床位5970张；社会办养老机构62个、养老床位6690张；城市社区老年人日间照料中心15个。

1、强化规划约束，明确养老服务设施建设任务

从2012年起，马鞍山市开始着手推动养老服务设施规划布局及建设。当年，该市出台了《马鞍山市社区布局及公共服务设施规划（2012-2020）》，将养老服务设施作为指定项目列入社区建设强制性规划，明确每个社区养老服务设施建设面积不得低于600平方米，新建小区配建的养老服务设施不得低于800平方米。2014年，该市出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》，明确规定：“在制定城市总体规划、控制性详细规划时，按照人均用地不少于0.2平方米的标准，确定养老服务设施布局和建设标准，分区分级规划设置养老服务设施”。2017年，该市又出台了《马鞍山市推进养老服务体系建设三年行动计划（2017-2019）》，规定：“城市社区按照新建住宅小区每百户20至30平方米、已建成住宅小区每百户15至20平方米的标准配套建设社区养老服务设施，3年内，完成64个不达标社区养老服务设施的配建任务。农村社区养老服务设施，一般建筑面积在300-400平方米”。目前，该市正在编制《马鞍山市养老设施布局专项规划（2016-2030）》，进一步解决全市养老服务设施建多少、建在哪里的问题。

2、注重需求分析，分类施策深入拓展养老服务

养老服务设施布局只有贴近养老需求，才能有效发挥功能效用。马鞍山市在养老服务设施规划布局上，注重全域性、科学性、前瞻性，相关部门深入基层开展大量调研，摸清底数和老年人对养老服务设施需求情况，招标专业团队来编制规划。在建设过程中，该市根据养老服务设施的性质和类型，采用不同的方式方法推进。公办养老机构主要通过行政力量推动，加大政府投入，进行改造提升；社会办养老机构主要通过落实激励政策，引导社会资本加大投入；社区养老服务设施区别新旧小区不同情况，老小区采取置换、租赁、改扩建等办法解决养老服务用房，新小区利用民政部门对小区命名职能，严把开发关，确保养老服务用房建设到位。

3、探索“腾笼换鸟”，加快公办养老机构改制改革

近年来，该市投入数千万元，实施农村五保供养机构改扩建工程，改善农村养老服务设施条件。在此基础上，积极推动公办养老机构运营方式改革，通过公建民营等模式，积极引入第三方专业化机构进行运营。努力推动公办养老机构富余床位向社会开放，既解决了公办养老机构入住率不高的问题，又满足了社会老年人对机构养老的需求。全市先后有13所农村五保供养机构成功转型为农村社会福利服务中心，硬件设施和服务水平都得到极大提升。从2017年开始，该市计划用3年左右时间，对未达到省级三星级标准的农村五保供养机构实施标准化改造，并引入丰盛集团晚庭养老团队，对农村五保供养机构实施社会化运营，整体提升公办养老机构服务水平。

4、落实激励政策，推动社会养老机构量质齐升

为鼓励社会资本投资养老服务设施，马鞍山市出台一揽子政策，鼓励和引导养老服务业发展。土地政策方面，该市明确社会办非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策，在不违背城市总体规划及控制性详细规划的前提下，支持社会资本利用闲置的厂房、医院、学校、商业设施、农村集体房屋等存量土地和用房资源进行整合改造后用于养老服务设施用地。资金扶持方面，新建养老机构按照床位数量分别给予每张床位10000元、5000元不等的一次性建设补贴；按实际使用床位给予每张每月200元的运营补贴，其中为失能失智老年人服务的，按照其轻、中、重度失能失智程度，补助标准分别上浮50%、100%、200%。税费减免方面，对社会办养老机构实施税费减免，并将执行情况纳入市政府对各部门的目标考核。通过一系列的政策激励，全市社会办养老机构由3年前的30家增加到目前的62家，其中：150张床位以上的中大型养老机构由7家增加到23家；医养结合型养老机构达到15家，护理型养老床位数也增加了近一倍。

5、加强督查考核，实现社区养老服务均衡覆盖

为推动城乡社区养老服务设施规划配建任务落实，马鞍山市制定养老服务设施年度目标，纳入市政府对各县区政府养老服务体系建设工作考核；把新建社区老年人日间照料中心纳入对主城区民生工程考核，通过每月印发工作通报等方式，层层传递压力，聘请专业社会组织对目标实现情况开展第三方评估，加大考核力度，推动建设任务落实到位。目前，该市城乡社区普遍建立了养老服务设施。15个社会化运营的老年人日间照料中心均衡分布在主城区，提供老人助餐、短期托养、文化娱乐等服务功能，使社区养老与居家养老有效衔接，极大地方便了居家老人。

马鞍山市养老服务设施规划建设的实践经验：因地制宜、科学规划、按需施建、规范管理、社会化运营。首先，根据城乡不同特点，在城市总控之下，通过编制规划统领全市养老服务设施建设；其次，在规划这个“纲”下，围绕老年人开展调研，根据老年人的实际需求建设养老服务设施，制定一系列的规范、标准，提升管理水平，并尽可能采取社会化运营，通过政府购买服务加以扶持，有效利用养老服务设施，努力实现最佳社会效益。

经过多年的持续推进，该市养老服务设施建设取得了明显成效，机构养老量质齐升，公办养老机构硬件设施条件得到较大改善，管理更加规范，承载能力更强；社会资本投入积极性明显提高，社会办养老机构数量显著增加；社区养老服务设施覆盖率大幅提高，城市社区养老服务设施覆盖率达到100%，农村社区养老服务设施覆盖率达到80%，社会各界对养老服务设施的认知度也明显提高，老年人主动寻求养老服务的意愿明显增强。

大连市补短板抓培训破解养老服务人才难题

近年来，我国老龄化程度不断升高，发展速度较快，大连市是全国老龄化程度较严重的城市之一，从1983年开始进入老龄化社会，已提前全国13年进入老年人口的快速增长期。2016年，大连市户籍总人口达到595.63万人，其中60岁及以上老年人口为143.43万人，占24%，远超10%的老龄化社会国际标准。整个城市人口老龄化呈现出速度快、规模大、高龄化、空巢化、健康水平堪忧、受教育程度不高等一系列特征，社会养老服务体系面临着数量和结构双重调整压力，养老保障体系难以支撑快速老龄化带来的保障需求。特别明显和突出的一个瓶颈问题是，大连整个城市中的护理人员相对而言十分短缺，养老护理人员工资待遇也比较低，普遍存在人力资源匮乏，招收从业人员困难、留住从业人员困难、培训从业人员困难、从业人员的整体素质偏低、平均年龄偏大的行业特点。更为严重的是，受到我国传统的从业就业等老观念旧思维的影响，即使在大连这样一座开放度较高的沿海城市里，也总是弥漫着这样一种舆论氛围——很多人都会不由自主地认为，所谓的养老护理从业人员，用俗话来讲其实就是服侍、照顾、看护、照料老人的保姆，这种工作压根儿就是又脏又累、卖力不讨好的工作，这种职业是当前收入很微薄并且没有什么发展前景的低人一等的职业。这种关于养老护理行业的普遍性定位和想法，在客观上导致了整座城市养老护理从业人员非常短缺，并且整体从业人员很不稳定，流动性很大。从受教育程度来看，在大连全市的养老服务从业人员当中，拥有中专以上学历的养老服务从业人员仅占43%，而且这其中的多数人都是没有经过专业护理知识和护理技能培训的进城务工人员，或者是城市下岗失业人员，整体文化水平程度很低、护理水平相当有限，尤其是能够提供相关心理咨询、康复治疗的中高档养老服务人员更是极为稀缺。在这样的背景下，大连市政府的相关部门共同努力，联手出台应对老龄化浪潮，从制度层面做出完善安排，通过一系列措施着力解决大连市养老行业的护理人员队伍不足、从业人员素质不高、从业人员持证上岗率较低等问题。

为贯彻落实国家、省关于发展养老服务业的政策措施，按照《大连市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（大政发〔2014〕55号）文件要求，为进一步加强大连市养老服务人才队伍建设，提高养老护理员素质，推进养老护理人员职业资格认证和持证上岗制度，提升养老服务水平，更好地满足老年人养老需求，实现到2020年大连市养老护理人员培训率达到95％以上、持证上岗率达到85％以上的工作目标，大连市印发了《大连市养老护理员培训实施方案》，在全省率先开展了养老护理员培训工作。计划从2017年开始至2019年末，利用三年时间，面向大连市公办养老院、民办养老院、农村敬老院、城乡社区居家养老服务中心等机构，从事养老护理岗位的在职人员，每年培训养老护理员1500名左右，并取得相应的养老护理员职业资格。

培训共设两个等级：初级（国家职业资格五级）、中级（国家职业资格四级）。培训的考核和鉴定按照国家《养老护理员职业培训大纲》和《养老护理员国家职业标准》的要求执行，具体由培训机构向考核和鉴定机构申请，统一组织考核和鉴定。

培训以“两个阶段+考试”的模式进行，第一阶段为网络视频课程学习，内容主要是对养老护理员进行网络使用辅导，使护理员能够熟练使用网络学习养老护理视频课程，并发放视频光盘等学习资料。第二阶段为集中强化培训，包括理论培训和技能培训。理论培训按照民政部职业技能鉴定指导中心公布的养老护理员培训大纲，内容包括：职业道德、养老护理员职业工作须知、服务礼仪和个人防护知识、老年人护理基础知识、老年人护理方法、安全卫生、环境保护知识、相关法律法规基础知识、饮食照料、排泄照料、睡眠照料、清洁照料、用药照料、冷热应用、遗体照料、康乐活动、活动保护等养老护理培训课程。担任培训的教师具有本职业或相关专业较丰富的知识、实际操作经验和教学经验，培训初级养老护理员的教师应具有中级职称或高级职业资格证书。理论培训的学时为初级护理员理论培训28学时，中级护理员理论24学时。技能指导按照养老护理员培训大纲分为生活照料、基础护理、康复护理三个部分，护理员以班级为单位参加培训。技能培训的学时为初级护理员技能培训12学时，中级技能培训16学时。第三阶段为考试考核。包括理论培训考试和技能培训考核，培训的考核和鉴定按照国家《养老护理员职业培训大纲》和《养老护理员国家职业标准》的要求执行，具体由培训机构向考核和鉴定机构申请，统一组织考核和鉴定。

培训从2017年起实施，大连市各区（市、县）民政部门负责做好在职养老护理员的培训报名、组织参训等管理工作。同时要求各类养老服务机构新增养老护理人员必须全部参加岗前培训，各区（市、县）民政部门对辖区内各类养老服务机构新增养老护理员应及时统计上报，市民政局根据各区（市、县）新增护理员情况安排培训机构适时组织培训。

培训机构（名为大连市养老服务实训基地）由大连市民政局通过向社会公开程序招标，确定全市养老服务实训基地1~2家。为确保培训效果，大连市民政局、市财政局共同制定了明确的要求和标准：培训机构应具备较雄厚的师资力量和能同时容纳300名以上学员的教学能力（实操课程需提供相应数量的康复训练设施设备），培训机构开设医学、护理学或养老护理等专业课程三年以上，担任培训的教师应具有副高级以上职称，有较丰富的医疗护理理论知识和实际操作教学经验。理论学习可采取网络学习和集中面授相结合的方式学习，操作培训必须采取现场操作方式学习。经招标确定培训机构后，与其签订委托培训合同，市民政局按照年度内实际取得的养老护理员相应资格证书数量，向市财政局申请拨付培训补贴资金。

培训经费标准参照大连市人力资源和社会保障局、财政局《关于印发〈大连市政府补贴培训第二批职业（工种）目录〉的通知》（大人社发〔2013〕148号）规定的标准执行，养老护理员初、中级培训和鉴定考试费补贴标准按每人720元、600元和130元、160元核补，培训资金由大连市财政拨付，从大连市的市级福彩公益金中列支。

从2017年起，鼓励各类养老服务机构优先招录具有初级以上职业资格证书的养老护理员。从2020年开始，养老机构的养老护理员持证上岗率达不到85%的，将取消其申报运营补贴资格。

通过培训，培养造就一支高素质、职业化的高技能人才队伍，是提高一线养老从业人员整体素质的一项重要措施，是着力提升养老院服务质量的有效途径，也是完成国家和省市养老护理员持证上岗率工作任务、确立养老护理工作的专业地位、提升养老行业竞争力、确保养老事业健康发展的必要手段，具有十分重要的现实意义和历史意义。在解决养老护理员培训工作上，需要政府主导、民政牵头、部门协作、全社会各界共同参与，形成合力。一方面是政府主导、民政牵头、部门协作。养老事业是一项重要的民生工程，随着老龄化问题的突出，大连市市委、市政府高度重视养老服务业发展，截至2016年底，大连市养老床位达4.5万张，每千名老人拥有床位33张，在全国同类城市中排名前列，各级民政部门认真落实稳中求进、改革创新的要求，多措并举加快形成多样化、多元化、多业态的养老服务业发展格局。不断完善人才培养机制，强化社会养老服务队伍建设，鼓励以大连职业技术学院为代表的在连高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面专门人才。2017年起，大连市财政预计每年投入200万元，专项支持全市在职养老护理员培训工作。另一方面是社会力量参与。积极为校企合作“牵线搭桥”，推动大连医科大学等高校与市福利院等养老机构建立起一批养老实践基地。2017年，通过招投标方式，选取具有资质、经验丰富的高校、培训机构，充分利用社会优势资源，调动社会各方面力量投入养老事业和护理员培训中，同时积极推行以线下面授实训为主、线上远程教学为补充的混成式培训，促使培训工作达到最佳效果。

护理人员队伍建设是养老事业发展的重要一环，护理人员队伍素质不高的问题近年来一直困扰着养老院服务质量的提升、制约着大连市养老事业的发展。大连市通过连续三年实施在职养老护理员培训，通过全方面学习养老护理员的职业道德和规范、医学常识、老人心理特征、老人常见病、紧急救护等相关知识，学习并操练洗脸、洗手、口腔清洁等技能操作，不仅提高了养老护理员队伍的职业素养和技能水平，为老人提供高质量、优质服务，也将推动大连市养老院服务质量的整体提升。通过专业化培训，大连市养老护理队伍的整体专业素质将会有很大提高，而且使养老护理员能顺利获取国家职业资格证书，实现到2020年全市养老护理人员培训率达到95％以上、持证上岗率达到85％的目标，专业技能和服务老年人的能力得到加强，养老护理员队伍存在的问题将会得到妥善解决，大连市养老服务业发展将更进一步。

长春市启动实施养老综合PPP建设项目

长春市养老综合PPP项目总投资额为7.62亿元，项目主要分为三个部分，分别是1个大型养老机构建设、9个托老服务中心建设和90个居家养老服务中心建设。其中，养老机构投资额30424万元,建设800张床位，打造成为集照护、医疗、康复等服务为一体的大型综合性养老机构。托老服务中心投资额为35871万元，主要在长春市中心九个城区各建设一个区级托老服务中心，每个投资约3000万元，主要为每个区老人提供托老服务，建设集养老、休闲、娱乐、学习、健身、医疗于一体的功能齐全能满足不同群体养老需求的新型托老中心。居家养老服务中心投资额10029万元，主要在长春市90个社区建设居家养老服务中心，为老人提供日间照料以及居家上门服务。长春市政府授权长春市民政局（以下简称“市民政局”）为本项目实施单位，负责本项目的准备、采购、监管和移交等具体工作。

1、项目建设背景

截至2015年末，长春市户籍老年人口（60岁及以上）139.84万人，占总人口比例为18.6%。比2015年全国老龄化率16.1%，高出近3个百分点。根据2015年全国统计数据来看，吉林省老龄化情况在全国排名第12位，老龄化情况较为严重。预计到2020年末吉林省60岁及以上老年人口将达到665万人，老龄化速度已明显快于全国平均水平，现行的传统养老机构和服务理念对新状况可能“力不从心”。中国首部老龄产业发展蓝皮书《中国老龄产业发展报告（2014）》也指出，到2050年吉林省老龄化情况严重，是开发养老产业的重点区域。截至2016年底，全市有各类养老机构548家，床位41606张，其中，城区（含双阳区、九台区）共有各类养老机构374家，床位29594张。

长春市养老发展目前存在的问题，一是财政养老资金集中使用效果不突出。经过调研数据统计分析，目前长春市养老行业缺乏大型的运营机构，导致资金分散；小型养老机构很难解决全面养老民生问题;床位补贴、居家补贴层层分散，资金见效慢。二是养老基础设施不完善、养老信息平台投入不足。目前，长春市现有居家养老服务中心，多数存在助餐、助浴、助洁等基础设施不完备状况；消防等安全改造仍有需求；养老信息平台数据采集手段及平台均为传统模式亟须改进。三是未实现医养结合模式。目前，长春市老年人的医疗需求在社区中心得不到满足，从体制上来说，社区养老服务中心需具有基本医疗资格。四是养老服务不完善、专业性养老人才缺乏。长春市养老行业中，目前养老服务人员普遍素质不高，养老服务效果较差；专业人才流失率每年50%以上。

2、采用PPP模式

长春市养老综合项目，采用政府和社会资本合作模式（PPP），由市政府授权市民政局为实施机构，通过政府采购方式引入社会资本，和政府出资方共同组建项目公司，负责项目的设计选址、建设、运营、维护，项目公司收取使用者付费，并通过相关考核，获得财政支付的可用性付费补助，合作期限为25年。项目被财政部评选为国家第二批示范项目，是全部三批示范项目中，唯一的点面结合构建全方位养老服务体系的项目，项目在推进过程中多次获得财政部与民政部的关注及业务指导。现项目已完成政府采购，中标社会资本已和政府出资方成立项目公司，并已开工建设，第一年阶段目标完工后将分批投入运营（见图5-2）。 

图5-2  政府和社会资本合作模式（PPP）

3、“点面结合”构建全方位养老服务体系

目前，国内的养老项目多为大型养老机构建设，为满足失能、部分失能老人的需求，大量进行带有医疗机构、医疗能力的养老机构建设。长春市养老综合PPP项目，打造的“1+9+90”的模式，打破了传统养老项目的单一性，“1”：通过一个大型医养结合型养老机构为点，打造大型医养结合型养老综合体，将休闲、养老、医疗、度假相结合，为城市养老提供集中一站式服务。“9”：在每个城区建立中小规模床位数的托老机构，9个托老机构定位中包含“医养结合”、康复护理型、失智照护、临终关怀等特殊类型机构，在满足城市养老刚需的同时填补各类型空白。在项目建设的同时政策支持明显。根据长春市政府有关文件要求，市、区重点医院，要与服务范围内大型养老机构相结合，为区域内提出申请并符合条件的大型养老机构提供优先医疗服务，有效利用医疗资源支持养老项目建设。“90”：以居家养老服务中心面向全市，服务全市居家老人，对老人进行区域性全方位服务。每个居家养老服务中心根据周边实际养老需求进行建设，每个居家养老服务中心都可以视为一个实际服务体验店，通过“互联网+”养老建设，每个居家养老服务中心可根据自身服务能力，为服务半径内的居民提供上门服务，将养老服务范围扩大化，养老服务能力分散化，避免场地浪费、人员浪费、时间浪费等资源型浪费。长春市养老综合PPP项目通过合理设计安排使服务半径相连，将养老服务进行全面覆盖。

项目中的三部分分别针对不同的老年群体，从乐活老人开始，在居家养老服务中采集老人信息、跟踪老人健康情况、对老人的身体疾病进行特殊照顾及风险管控，培养老人健康养老的意识，消除传统老人对养老院的抗拒，让老人更多地在家养老以减少养老机构资源紧缺的压力。利用信息结合特点，当老人有实际需求进入养老机构时，机构可以根据老人的信息，进行合理安排，避免信息再次采集的麻烦，也可以对老人进行专业、符合实际需求的服务。长春市养老综合PPP项目，以“1+9+90”为实体服务点，结合“互联网+”养老，打造线上线下综合服务平台。引入第三方专业服务商，各展所长，如专业的养老配餐、养老清洁、老年病康复护理、家政服务等，在整合养老服务资源，搭建服务平台的同时，为老人提供专业化的养老服务。本项目建设完成后，根据产业链闭合原则，将催生长春市养老服务业、老年产品、老年旅游、老年金融等多项老年产品的发展。可带动长春市整体养老环境改善，同时可带动近4000个就业岗位，在带动整体产业发展的基础上，缓解老龄化带来的社会民生问题。

养老服务作为公共事业，已经上升为国家战略决策。2017年中央“两会”及各地方“两会”中，养老都是热门话题，养老金入市更是引起全社会的关注。但是，根据中国养老市场目前发展现状，养老需要大量的资金投入，政府承担如此高额的养老建设投入，压力巨大，利用近年来政府各部门力推的PPP模式实现项目的利益共享、风险共担、全生命周期合作的特点，可以很好地解决这个问题。养老是微利项目，很难在短期内收到经济效益，很多养老企业在大量投入不见回报后选择退出市场，利用PPP模式，政府与社会资本共同分担，政府负责引导、政策支持及部分资金投入，社会资本负责资金投入及运营管理工作，有政府的全生命周期管控，既对社会资本的投入有了保障，又对项目的建设、运营及老人的服务有了保障。

长春市养老综合PPP项目合作期限25年，为少有的长时间合作年限，可以在很大程度上减轻政府的资金压力。长春市老龄化程度将在2030~2050年达到峰值，项目自2017年开始，建设期3年，通过不断创新养老服务模式、适应当地养老服务发展、政策推新等的支持，10年的稳定运营，可使项目在养老压力最大的时间节点，为解决长春市的养老问题贡献巨大力量。全生命周期合作，政府可与社会资本充分发挥结合作用，根据市场实际需求出台相应政策保障，同时建立合理的评估体系，使政府对项目进行监管，从项目建设到养老运营服务进行实时监督。社会资本可以通过养老平台搭建，逐渐打开养老市场，并通过长时间的项目经营及政府政策扶持，达到预期的经济收益及社会效益。

（来源：国家发改委）